Mehrwertabgabe bei Einzonungen – 20 Prozent oder mehr?

in Legal, Real Estate, 06.09.2016

Welchen Wert ein Grundstück hat, bemisst sich stark nach seinen Nutzungsmöglichkeiten. Die Nutzungsmöglichkeit wird primär durch die Raumplanung bestimmt. So kann sich der Wert eines Grundstücks beispielsweise erhöhen, wenn es von einer Landwirtschaftszone in eine Bauzone eingeteilt wird (Einzonung) oder umgekehrt mindern (Auszonung). Das Raumplanungsgesetz (RPG) hält die Kantone bereits seit 1980 an, für solche planungsbedingten erheblichen Vor- und Nachteile einen angemessenen Ausgleich vorzusehen. Als ausgleichungspflichtiger Mehrwert gilt dabei die Differenz des Verkehrswerts vor und nach der Planungsmassnahme. Die von den Grundstückeigentümern in diesem Zusammenhang zu entrichtende Abgabe (sog. Mehrwertabgabe) wird gegenwärtig von den wenigsten Kantonen erhoben.

Neuerungen

Mit dem im Mai 2014 in Kraft getretenen (revidierten) RPG, das als indirekter Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative vom Volk angenommen wurde, wird sich dieser Umstand bis 2019 ändern. Im Zuge der Revision wurde der Artikel 5 RPG, der die Mehrwertabgabe regelt, erweitert und konkretisiert. Zusätzlich wurde den Kantonen unter Sanktionsandrohung eine Fünfjahresfrist gesetzt, um dem in Art. 5 RPG verankerten Gesetzgebungsauftrag nachzukommen. Sollten die Vorgaben nicht innert Frist (d.h. bis Ende April 2019) umgesetzt werden, wird über die fehlbaren Kantone eine Einzonungssperre verhängt, was zur Folge hat, dass die Kantone überhaupt keine neuen Bauzonen mehr ausscheiden dürfen.

Revidierter Art. 5 RPG

Die neuen Absätze 1bis bis 1sexies enthalten folgende Neuerungen bzw. Präzisierungen gegenüber altArt. 5 RPG:

  • Abschöpfung von Planungsvorteilen zu einem Satz von mind. 20 Prozent (Abs. 1bis): Mit der Normierung des Mindestsatzes von 20 Prozent wird ein bundesrechtlicher Mindeststandard eingeführt. Den Kantonen steht es allerdings frei, Regelungen aufzustellen, die über diese Mindestvorgabe hinausgehen. Grenze des kantonalen Ermessens bildet die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV, die das Verbot einer konfiskatorischen Besteuerung festhält.
  • Mehrwertausgleich zumindest bei neu und dauerhaft einer Bauzone zugewiesenem Boden (Abs. 1bis): Auch hier handelt es sich lediglich um eine bundesrechtliche Mindestanforderung, die den Kantonen einen gewissen Spielraum belässt. So können – müssen aber nicht – auch Planungsmehrwerte, die etwa infolge einer Um- oder Aufzonung entstanden sind, der Ausgleichung unterstellt werden.
  • Fälligkeit bei Überbauung oder Veräusserung (Abs. 1bis): Anders als der Anspruch auf die Mehrwertabgabe, welcher bereits mit Rechtskraft der Planungsmassnahme entsteht, wird die Abgabe erst mit der Überbauung oder Veräusserung des Grundstücks geschuldet bzw. fällig.
  • Zweckbindung des Ertrags (Abs. 1ter): Die aus der Mehrwertabschöpfung erzielten Erträge sollen für Entschädigungen aus materieller Enteignung gemäss Abs. 2 oder für sonstige Massnahmen der Raumplanung gemäss Art. 3 RPG verwendet werden.
  • Abzugsfähigkeit des Ausgleichsbetrags von der Grundstückgewinnsteuer (Abs. 1sexies): Dadurch soll eine Doppelbelastung der Grundstückeigentümer verhindert werden.
  • Abzugsfähigkeit bei Ersatzbeschaffung (Abs. 1quater)Kürzung des Mehrwertes um den Betrag, der zur Beschaffung einer landwirtschaftlichen Ersatzbaute zur Selbstbewirtschaftung verwendet wird. Betriebsnotwendige Mittel sollen nicht der Mehrwertabgabe zugeführt werden müssen.
  • Kantonalrechtliche Befreiungstatbestände möglich (Abs. 1quinquies): Die Kantone können durch positivrechtliche Regelung von der Erhebung einer Abgabe absehen, wenn ein Gemeinwesen abgabepflichtig wäre oder wenn der voraussichtliche Abgabeertrag in einem ungünstigen Verhältnis zum Erhebungsaufwand steht.

Aktueller Stand – Kantonale Umsetzung

Gestützt auf die bisherige Rechtslage haben erst vier Kantone (Basel-Stadt (1977), Neuenburg (1986), Genf (2011) und Thurgau (2012)) Bestimmungen zur Mehrwertabschöpfung aufgestellt. In allen anderen Kantonen besteht seit Inkrafttreten des revidierten RPG Handlungsbedarf. Die diesbezüglichen Bestrebungen auf kantonaler Ebene sind gegenwärtig im Gange, wobei sich die Kantone in unterschiedlichen Entwurfsstadien befinden. Auch inhaltlich verlaufen die Umsetzungen nicht kongruent. Während sich einige Kantone erfreulicherweise am Mindeststandard orientieren, versuchen andere das „Abschöpfungsfeld“ möglichst breit und/oder den Abgabesatz möglichst hoch zu halten. Die nachfolgende Grafik vermittelt einen Überblick über die aktuellen oder sich abzeichnenden Abgabesätze in den Kantonen[1]:

kantonale Abgabesätze bei Einzonungen

Schlussbemerkungen/Ausblick

Es bleibt zu hoffen, dass sich die Mehrheit der Kantone bei der Umsetzung von Art. 5 RPG einzig am bereits sehr grosszügig berechneten bundesrechtlichen Mindeststandard orientieren werden. Eine darüber hinausgehende Abschöpfung von Planungsvorteilen erscheint aus verschiedenen Gründen, namentlich den folgenden drei, nicht gerechtfertigt:

  • Die Grundeigentümer werden die durch die Mehrwertabgabe entstehenden Kosten sicherlich über einen höheren Verkaufs- bzw. Mietpreis kompensieren wollen, was zu einer – von der Höhe und dem Umfang der Abschöpfung abhängigen – Erhöhung der Wohnkosten führen wird.
  • Die Mehrwertabschöpfung ist ferner dann problematisch, wenn sie aufgrund einer Überbauung fällig wird – d.h. vor dem Veräusserungszeitpunkt. In diesem Fall erfolgt die Bemessung der Mehrwertabgabe auf fiktiver Grundlage. Ob später effektiv ein Mehrwert realisiert werden kann, ist zu diesem Zeitpunkt unklar.
  • Hinzu kommt, dass Eigentümer, deren Land vor der Revision des RPG ein-, auf- oder umgezont wurde, einer Mehrwertabgabe noch entgehen konnten – anders jene Eigentümer, deren Land dem revidierten RPG unterstellt ist. Auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung gebietet sich deshalb eine Orientierung am bundesrechtlichen Mindeststandard.

Aktuell gilt es abzuwarten, wie die definitiven kantonalen Regelungen hinsichtlich Höhe und Tatbestandsumfang der Mehrwertabgabe ausgestaltet werden. Dass diese beiden Faktoren in Zukunft aber einen grossen Einfluss auf Investitions-, Veräusserungsentscheide und Bautätigkeiten zeitigen werden, kann bereits jetzt mit Sicherheit gesagt werden.

 

[1] In den Kantonen Bern und Solothurn besteht die Möglichkeit, durch kommunale Reglemente einen Abgabesatz von bis zu 40 (SO) bzw. 50 (BE) Prozent festzulegen. Der Kanton Glarus sieht vor, dass sich die Mehrwertabgabe ab dem sechsten Jahr seit der Neueinzonung von 30 auf 50 Prozent erhöht. Einzig in den Kantonen Appenzell-Ausserrhoden, Graubünden und Obwalden ist die Höhe der Abgabesätze gegenwärtig noch nicht (öffentlich) bekannt.

 

 

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