Konzernverantwortungsinitiative: Was bringt der indirekte Gegenvorschlag?

in Legal, 08.05.2018

Das Ziel der «Konzernverantwortungsinitiative» ist es, dass Schweizer Konzerne und ihre Töchter auch im Ausland internationale Menschenrechts- und Umweltstandards einhalten. Ein neuer Gesetzesvorschlag übernimmt viele Forderungen der Initiative – mit Ausnahmen und Einschränkungen.

Die Konzernverantwortungsinitiative

Die Initiative knüpft an die UNO-Leitprinzipien zu Wirtschaft und Menschenrechten an, wobei sie bei der rechtlichen Durchsetzung dieser Prinzipen über diese hinausgeht. So deckt die Initiative nicht nur Menschenrechte, sondern auch Arbeits- und Umweltschutz ab und sieht zudem grundsätzlich eine direkte Haftung schweizerischer Unternehmen für das Verhalten ausländischer Tochtergesellschaften und Lieferanten vor.

Der Initiativtext geht in mehreren Punkten massgeblich über international anerkannte – und auch in der Schweiz gültige – Standards hinaus. Dies ist insbesondere für das geforderte Sorgfalts- und Haftungsregime der Fall. Die Ausweitung der Haftung auf das Verhalten Dritter ist in dieser Form und in diesem Umfang für Unternehmen kaum umsetzbar. Betroffen sind gemäss der Initiative zudem nicht nur grosse Unternehmen, sondern auch kleinere und mittlere Unternehmen (KMU). Die Einhaltung der Sorgfaltsprüfungspflicht für einen allfälligen ausländischen Zulieferer wäre in der Praxis ein unverhältnismässig hoher Aufwand, mit dem Risiko, dass er trotzdem nur ein Papiertiger bleibt, weil insbesondere KMU nicht die nötige wirtschaftliche Kraft haben, ihre Anliegen beim Zulieferer durchzusetzen. Zudem steht in keinem anderen Land eine ähnlich weitgehende gesetzliche Verschärfung zur Debatte oder wurde implementiert. Somit könnte die Annahme dieser Initiative zum Standortnachteil für die Schweiz werden.

Der Bundesrat lehnte die Volksinitiative ohne Gegenvorschlag ab, im Parlament ist dagegen ein grosser Wille zu einem Gegenvorschlag ersichtlich.

Gegenvorschlag

Mit Blick auf mögliche Chancen des Volksbegehrens und die Gefahren für die Wirtschaft hat sich die Rechtskommission des Nationalrates (RK-N) am 20. April 2018 im Grundsatz für einen indirekten Gegenvorschlag im Rahmen der Aktienrechtsrevision ausgesprochen und am 4. Mai 2018 die Beratung der einzelnen Bestimmungen abgeschlossen.

Höhere Schwellenwerte: Im Unterschied zur Volksinitiative gelten die von der RK-N vorgeschlagenen Regeln zur Sorgfaltsprüfung im Grundsatz nur für Grossunternehmen und Konzerne, die zwei der nachfolgenden Schwellenwerte in zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren überschreiten: (i) Bilanzsumme von 40 Millionen Franken, (ii) Umsatzerlös von 80 Millionen Franken, (iii) 500 Vollzeitstellen im Jahresdurchschnitt. Die Regeln gelten auch für kleinere Firmen, wenn deren Geschäfte besonders hohe Risiken in den Bereichen Umwelt oder Menschenrechte enthalten. Im Gegenzug sollen Firmen über den Schwellenwerten ausgeklammert sein, wenn ihre Geschäfte besonders kleine solche Risiken enthalten.

Sorgfaltspflicht und Haftung: Bezüglich Sorgfaltspflicht gilt wie in der Volksinitiative die Umkehr der Beweislast. In Rechtsfällen gelten die Sorgfaltspflichten als nicht erfüllt, bis die Konzerne das Gegenteil belegen. Unternehmen können sich demnach aus der Haftung nehmen, wenn sie nachweisen, dass sie ihre Sorgfaltspflichten erfüllt haben. Dies bedeutet einen Bruch mit der schweizerischen Rechtskultur. Der Gegenvorschlag übernimmt auch die Haftungsregeln der Volksinitiative. Demnach haften Schweizer Konzerne weltweit nach Schweizer Recht für Schäden aus Verfehlungen in den Bereichen Umwelt und Menschenrechte auch im Ausland. Im Vergleich zur Initiative enthält der Gegenvorschlag bei der Haftung hauptsächlich drei Einschränkungen: (i) Schweizer Konzerne haften ausdrücklich nicht für Verfehlungen von Lieferanten, (ii) die Auslandshaftung ist beschränkt auf Schäden an «Leib und Leben oder Eigentum», und (iii) Verwaltungsräte sowie Geschäftsleitungsmitglieder sind von der Haftung ausgeschlossen (d.h. die Unternehmen und nicht die Organe sollen haften).

Beurteilung des Gegenvorschlags

Die Autoren des Gegenvorschlags wollen den Initianten offenbar so weit entgegenkommen, dass diese ihre Initiative zurückziehen, womit der Gegenentwurf ohne zwingende Volksabstimmung vom Parlament beschlossen werden könnte.

Auch wenn die aufgezeigten Ausnahmen und Einschränkungen des Gegenvorschlags im Vergleich zur Initiative grundsätzlich positiv zu werten sind, geht dieser insbesondere beim vorgeschlagenen Sorgfalts- und Haftungsregime noch immer sehr weit und stellt ein beträchtliches unternehmerisches Risiko dar. Gemäss Gegenentwurf wäre es bei vermuteten Zuwiderhandlungen gegen Umwelt und Menschenrechte irgendwo auf der Welt noch immer besonders einfach, Unternehmen in der Schweiz vor den Richter zu zerren. Mehr noch: Im Regelfall müssten nicht die Kläger ein Fehlverhalten nachweisen, sondern das beklagte Unternehmen hätte seine Unschuld betreffend Sorgfaltspflicht darzulegen; Letzteres auch durch kontinuierliche öffentliche Berichtspflichten. Zudem ist zu befürchten, dass Gerichte über die Auslegung der in der Vorlage vorgesehenen komplizierten Ausnahmen und Haftungseinschränkungen bestimmen müssten.

Die Wirtschaftsverbände Economiesuisse und Swiss Holdings haben in einem Schreiben an die Kommissionsmitglieder Ende April 2018 den erörterten Gegenvorschlag abgelehnt. Die vorgeschlagenen Haftungsregeln würden ein „Einfallstor für Klagen aus dem Ausland“ schaffen, und die Sorgfaltspflichten brächten eine „teure Aufblähung der Bürokratie“.

Rückzug der Konzernverantwortungsinitiative?

Die Rechtskommission könnte mit dem Gegenvorschlag den Weg für den Rückzug der Volksinitiative ebnen. Der Gegenvorschlag müsste dazu an die Bedingung geknüpft sein, dass die Initiative zurückgezogen wird. Der aktuelle Text des Gegenvorschlags verankert allerdings diesen Konnex zum Rückzug der Initiative nicht. Die Kommission scheint sich auf allfällige Zusagen des Initiativkomitees verlassen zu wollen. Das Initiativkomitee blieb am 4. Mai 2018 jedoch noch unverbindlich, da man zuerst den Text studieren wolle.

Nächste Schritte

Der Gegenvorschlag kommt in der Sommersession im Rahmen der Aktienrechtsreform in den Nationalrat. Es bleibt abzuwarten, ob dieser dort mehrheitsfähig ist. Die eigentliche Meinungsbildung beginnt wohl erst jetzt durch das Vorliegen des konkreten Textes. Eine wichtige Rolle dürfte auch der ausstehende Erläuterungsbericht spielen, den die RK-N demnächst verabschieden will.

Wenn die Reform ohne Referendum in Kraft treten würde, könnten die neuen Bestimmungen bereits 2020 gelten, womit die Unternehmen deutlich rascher in der Pflicht stünden als über den Umweg der Initiative.

 

 

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